Avustuspetos ja avustuksen väärinkäyttö

Rikoslain 29:5 §:ssä (13.11.1998/814) säädetään avustuspetoksesta; joka

1) antaa avustuksesta päättävälle väärän tiedon seikasta, joka on omiaan olennaisesti vaikuttamaan avustuksen saantiin, määrään tai ehtoihin, tai salaa sellaisen seikan tai

2) jättää ilmoittamatta sellaisesta avustuksen saantiin, määrään tai ehtoihin olennaisesti vaikuttavasta olosuhteiden muutoksesta, josta myöntämispäätöksen yhteydessä tai muuten on erityisesti velvoitettu ilmoittamaan,

ja siten hankkii tai yrittää hankkia itselleen tai toiselle taloudellista hyötyä, on tuomittava avustuspetoksesta sakkoon tai vankeuteen enintään kahdeksi vuodeksi.

Avustuspetoksen tunnusmerkistö toteutuu jo sillä, että avustuksen hakija taloudellisen hyödyn hankkimisen tarkoituksessa ilmoittaa avustuksen saamiseen olennaisesti vaikuttavan väärän tiedon (1 mom 1 kohta) tai jättää ilmoittamatta tällaisesta olosuhteiden muutoksesta, josta hänet on velvoitettu ilmoittamaan (1 mom 2 kohta).

Pykälän säännöksen 1-kohta koskee tilanteita, joissa annetaan väärä tieto tai salataan seikka avustusta haettaessa, toisin sanoen ennen avustuspäätöstä. Avustuspäätöksen jälkeen tekoon voi syyllistyä vain, jos päätöksessä tai muualla on velvoitettu ilmoittamaan tietyistä seikoista, ja tällaisen seikan jättää ilmoittamatta ja tällöin käyttäytyminen tulisi arvioitavaksi 2-kohdan mukaisesti. Korkein oikeus on antanut ennakkoratkaisun KKO 2012:53 siitä, että myös avustuksen käyttö väärään tarkoitukseen voi täyttää avustuspetoksen tunnusmerkistön, jos avustuksen saaja on velvoitettu antamaan selvitys avustuksen käytöstä.

Avustuspetosrikokselta edellytetään myös sitä, että tekijän menettelyä on pidettävä avustuspetoksen tunnusmerkistössä tarkoitetuin tavoin olennaisena. Avustuspetosta koskevassa oikeuskäytännössä (KKO 2012:53) olennaisena tunnusmerkistön olennaisuusharkinnassa on pidetty viranomaisen omaa selvitystä toimenpiteistä. Tapauksessa valtionapuviranomaisen (ARAn) mukaan säätiölle myönnettyjen avustusten maksatus olisi välittömästi keskeytetty ja jo maksetut erät peritty takaisin, mikäli ARAn tietoon olisi tullut, että tekijä oli antanut virheelliset tiedot ja laiminlyönyt antaa tietoja kustannusten muutoksista. Oikeus katsoi erityisesti viranomaisen selvityksen nojalla selväksi, että tekijän antamat väärät tiedot ja hänen antamatta jättämänsä tiedot olisivat olennaisesti vaikuttaneet avustuksen saantiin, määrään tai ehtoihin.

KKO:n ratkaisussa 2012:53 on lisäksi otettu olennaisuusarvioinnissa huomioon se, kuinka selvästi avustusjärjestelmän vastainen toiminta on poikennut avustusjärjestelmää koskevista säännöistä, periaatteista ja tavoitteista. Lisäksi merkitystä annettiin avustusjärjestelmän vastaisen toiminnan suunnitelmallisuudelle ja pitkäaikaisuudelle, ts. ovatko tekijän antamat virheelliset tiedot ja hänen laiminlyöntinsä antaa tietoja mahdollistaneet jatkuvan perusteettoman avustusten saannin.

Avustuksen väärinkäyttö soveltuu tilanteisiin, jossa avustusvarat on sinänsä haettu ja saatu asialliseen tarkoitukseen, mutta rahat saatuaan avustuksen saaja on päättänyt käyttää ne johonkin muuhun. Jotta avustuksen väärinkäyttöön olisi mahdollista syyllistyä, avustuspäätöksessä olisi oltava ehdot tai määräykset avustuksen käyttötarkoituksesta. Jos avustusta käytettäisiin näiden käyttötarkoitusten vastaisesti, olisi kyse avustuksen väärinkäytöstä. Väärinkäytön olisi oltava olennaista eli käytännössä rahojen käyttötarkoituksen olisi selkeästi erottava siitä, mihin ne on myönnetty.

Tahallisuus ja rikoshyöty

Avustuspetoksen toteutuminen edellyttää, että tekijä on toiminut tahallisesti. Tekijältä vaadittavaan tahallisuuteen kuuluu, että tekijän on oltava tietoinen tiedon vääryydestä sekä väärän tiedon olennaisuudesta taikka vaihtoehtoisesti – laiminlyönnin ollessa kysymyksessä – ilmoitusvelvollisuudesta ja tämän velvollisuuden laiminlyönnin olennaisuudesta.

Oikeuskäytännössä tahallisuuden on katsottu avustuspetosrikoksissa täyttyvän sillä konstruktiolla, että avustuksen saajalta voidaan edellyttää tukijärjestelmän ja niihin liittyvien säännösten ja velvoitteiden tuntemusta. Korkein oikeus katsoi ratkaisussaan KKO 2012:53, että tekijän on asemansa ja pitkään harjoittamansa yleishyödyllisen rakennustoiminnan vuoksi täytynyt olla tietoinen rahoituksen hakemiseen liittyvistä tietojenanto- ja ilmoitusvelvollisuuksista ja niiden olennaisuudesta.

Vaasan hovioikeuden ratkaisussa 31.1.2019 tekijä toimi koulun rehtorina ja hänellä katsottiin asemansa perusteella olleen erityinen velvollisuus huolehtia siitä, että oppisopimuskoulutuksessa noudatetaan oppisopimuskoulutusta koskevaa lainsäädäntöä. Tekijän on voitu jo pelkästään hänen asemansa perusteella edellyttää oppisopimuskoulutusta koskevan lainsäädännön ja määräysten tuntemista. Lisäksi tekijällä on rehtorina ollut selonottovelvollisuus oppisopimuskoulutusta koskevasta lainsäädännöstä ja määräyksistä, koska hän on tehnyt oppisopimuskoulutusta koskevia sopimuksia yhtiön edustajana. Oikeus piti selvänä, että tekijä on tuntenut oppisopimuskoulutusta koskevien säännösten sisällön. Selvää on myös, että hänen on tullut huolehtia siitä, että yhtiön järjestämässä oppisopimuskoulutuksessa noudatetaan sitä koskevaa lainsäädäntöä.

Tahallisuusarvioinnissa voidaan lisäksi ottaa ainakin suuntaa antavasti huomioon KHO:n oikeuskäytännössä todettu samankaltainen periaate siitä, että valtionavustuksen saajalla on laaja selonotto- ja tarkistusvastuu avustuksen käyttöön liittyvissä asioissa ja että hän on vastuussa avustuksen lainmukaisesta käytöstä.

Avustuspetoksen rangaistavuuden edellyttämän tahallisuuden täyttymiseen kytkeytyy lisäksi erityisesti avustuspetoksen hyötymistarkoitus. Avustuspetoksen tunnusmerkistönmukaisuus edellyttää, että tekijä menettelemällä säännöksessä mainitulla tavalla hankkii tai yrittää hankkia itselleen tai toiselle taloudellista hyötyä. Tahallisuuden täyttymiseksi tekijän tulee olla vähintään mieltänyt hyödyn saamisen tekonsa varmaksi tai ainakin varsin todennäköiseksi seuraamukseksi.

Avustuspetosta koskevan säännöksen esitöissä todetaan, että taloudellisella hyödyllä tarkoitetaan lähinnä sitä, että hakija saa avustuksen, vaikka ei olisi siihen oikeutettu, tai saa sen suurempana, kuin mihin hän olisi oikeutettu, tai edullisemmin ehdoin, kuin mitä hän saisi totuudenmukaisten tietojen perusteella. Taloudellisen hyödyn ja väärän tiedon antamisen tulee olla yhteydessä keskenään – väärän tiedon tulee olla sellainen, joka johtaa tai voi johtaa taloudellisen hyödyn saamiseen. Hyödyltä ei kuitenkaan vaadittaisi oikeudettomuutta. Esitöiden mukaan tekijä, joka väärillä tiedoilla yrittää hankkia hyötyä, tuomittaisiin avustuspetoksesta, vaikka avustuksen voisi saada oikeillakin tiedoilla.

Avustuksen väärinkäytössä ei edellytetä hyötymistarkoitusta. Tämä tarkoittaa sitä, että avustusvarojen käyttäminen muuhun tarkoitukseen tulee rangaistavaksi ko. säännöksen nojalla motiivista riippumatta.

Avustuspetoksen esitöissä todetaan, että yleensä rikoksen tekijöinä ovat yritysten, kuntien tai yhteisöjen toimihenkilöt. Tekijän ei tarvitse olla avustuksen käyttäjä, eikä säännös rajoita tekijäpiiriä vain henkilöihin, jotka edustavat avustuksen käyttäjää.

Arvioitaessa mahdolliseen avustuspetokseen syyllistyneitä henkilöitä, keskeistä on seuraavat havainnot:

• Kuka on laatinut valtionavustuksia koskevat hakemukset?
• Onko haettavan valtionavustuksen suuruudesta päätetty yrityksen tai yhteisön hallituksessa?
• Kuka on laatinut ja antanut vuosittaiset avustuksen käyttämistä koskevat raportointitiedot?
• Ketkä ovat asemansa perusteella olleet tietoisia avustuksien käyttämistä koskevista seurantatiedoista.

Vastuuhenkilöiden vahingonkorvausvelvollisuus

Vahingonkorvausoikeudelliseen arviointiin vaikuttaa tässä tapauksessa se, että viranomaiselle on asetettu velvollisuus tukien takaisinperintään. Merkityksellistä on se, voiko viranomainen samanaikaisesti periä perusteettomasti maksettuja avustuksia takaisin yhteisöltä sekä vaatia vahingonkorvausta tahalliseen rikokseen syyllistyneeltä yhteisön vastuuhenkilöltä.

Alustavasti tällaista asetelmaa, jossa jollakulla on oikeus vahingonkorvaukseen suhteessa yhteen ja toisaalta oikeus tukien palautukseen suhteessa toiseen, voidaan rinnastaa tilanteeseen, jossa kaksi velallista on yhteisvastuussa jostakin velasta.

Yhteisvastuullinen velkasuhde voi syntyä oikeustoimen tai lain säännöksen perusteella. Suoraan lain nojalla usean velallisen velkasuhde voi syntyä esimerkiksi tilanteessa, jossa muutama henkilö joko aiheuttaa jollekin vahinkoa yhdessä toimien tai aiheuttaa saman vahingon toisistaan riippumatta (VahKorvL 6:2). VahKorvL 6:2:n nojalla yhteisvastuullinen velkasuhde voi syntyä kahdessa erilaisessa tilanteessa: milloin ”vahinko on kahden tai useamman aiheuttama” taikka milloin ”he muuten ovat velvolliset korvaamaan saman vahingon”.

Esimerkkinä jälkimmäisestä VahKorvL 6:2:n tarkoittamasta tapauksesta voidaan mainita ratkaisu KKO 2008:62, jossa maataloushallin katto oli romahtanut ja urakoitsija tuomittiin korvausvastuuseen urakkasuorituksen virheellisyyden perusteella, ja valvontatehtävänsä laiminlyönyt viranomainen sopimuksenulkoisen vastuunormiston nojalla. Yhteisvastuuta ei tapauksessa estänyt se, etteivät urakoitsija ja viranomainen olleet aiheuttaneet vahinkoa mitenkään yhdessä toimien, eikä myöskään se, että urakoitsijan vastuu perustui sopimusrikkomukseen ja viranomaisen vastuu perustui VahKorvL:iin. Yhteisvastuun kannalta merkitystä ei ole myöskään sillä, ymmärretäänkö eri velallisten vastuu luonteeltaan vahingonkorvausvastuuksi vai muunlaiseksi velkavastuuksi, eikä myöskään sillä, onko keskenään ei-kumulatiivisten velkojen käsittely hajautunut eri oikeudenkäynteihin, vaan ratkaisevia ovat ainoastaan velan perusta ja sisältö.

Velvoitteen yhteisvastuullisuus merkitsee vastuun rinnakkaisuutta eli sitä, että velkoja saa valintansa mukaan periä velan koko laajuudessaan kummalta tahansa. Vastuun porrastaminen tai toisen velallisen vastuun ensisijaisuus suhteessa toiseen vaatii selkeää erityistä oikeusperustetta.

Keskeinen esimerkki porrastetusta yhteisvastuullisesta velkasuhteesta on työntekijän ja työnantajan vastuu vahingosta, jonka työntekijä tahallisesti tai huolimattomuudellaan aiheuttaa työssään sivulliselle. Työnantaja on tällaisesta vahingosta ensisijaisessa isännänvastuussa VahKorvL 3:1.1:n nojalla. Poikkeuksen muodostaa tilanne, jossa työntekijä on aiheuttanut vahingon tahallisesti – tällöin työntekijä ja työnantaja ovat vahingosta yhteisvastuussa VahKorvL 6:2:n pääsäännön mukaisesti (Velvoiteoikeus, Norros Olli, s. 307, 2018).

Korkeimman oikeuden ratkaisussa KKO 2019:9 käsiteltiin avustuspetokseen liittyvää vahingonkorvausvelvollisuutta. Ratkaisussa avustuspetokseen syyllistynyt velvoitettiin korvaamaan ARA:lle aiheutuneen vahingon, jona pidettiin myönnettyjen avustusten määrää. Ratkaisussa kiinnitettiin huomiota siihen, että ARAlla olisi korkotukilainoja ja aravalainoja koskevan lainsäädännön mukaan ollut mahdollisuus periä maksetut korkotuet ja aravalaina takaisin, mutta se ei ole pyrkinyt perimään tukia takaisin kiinteistöosakeyhtiöiltä. Korkein oikeus totesi, että koska ARAlla ei ole ollut velvollisuutta tukien takaisinperintään, se on voinut valita, periikö se perusteettomasti maksetut tuet takaisin niiden saajilta vai vaatiiko se vahingonkorvausta vahingon tahallisella rikoksella aiheuttaneelta tekijältä. KKO:n ratkaisussa on siten katsottu, että tekijän ja oikeushenkilön vastuu on ollut normaalia yhteisvastuuta, jossa vahingonkärsijällä on oikeus kohdistaa vaatimus molempiin tahoihin.

Joissakin tapauksissa valtionapuviranomaiselle on valtionavustuslain 21 §:ssä asetettu nimenomainen velvollisuus takaisinperiä perusteettomasti maksetut avustukset. Velvollisuus takaisinperintään näyttää muodostavan erityisen oikeusperusteen korvausvastuun porrastamiselle ja takaisinperinnän ensisijaisuudelle. On toisaalta mahdollista, että vastuuhenkilöiden toiminnan tahallisuus muodostaa sellaisen perusteen, että korvausvastuu voitaisiin katsoa VahKorvL 6:2:n pääsäännön mukaisesti yhteisvastuulliseksi ja rinnakkaiseksi.

Vahingon määrä

Avustusrikoksesta aiheutuneen vahingon korvaamisessa on kysymys ns. puhtaan varallisuusvahingon korvaamisesta, joten korvattavuus edellyttää sekä vahingonkorvauslain 2 luvun 1 §:n mukaista tuottamusta, että lain 5 luvun 1 §:ssä puhtaan varallisuusvahingon korvattavuudelle asetettua erityistä perustetta, joka tässä tapauksessa on lähtökohtaisesti vahingon aiheuttaminen rangaistavaksi säädetyllä teolla.

Vahingonkorvaukseen sovelletaan pääsääntöisesti täyden korvauksen periaatetta, jonka mukaisesti vahingonkärsijä pyritään asettamaan siihen asemaan, jossa hän olisi, jos vahinkoa ei olisi tapahtunut. Vahingon suuruus arvioidaan differenssiopin mukaan vertaamalla tapahtunutta tapahtumankulkua eli aiheutettua vahinkoa siihen tapahtumankulkuun, joka olisi vallinnut, jos tekoa ei olisi tapahtunut.

Edellä mainitussa korkeimman oikeuden avustuspetosta koskevassa vahingonkorvausasiassa (KKO 2019:9) otettiin kantaa siihen, mikä oli avustuspetoksista valtiolle aiheutuneen vahingon määrä. KKO katsoi, että vertailtavia tapahtumainkulkuja tuli tarkastella suhteessa tekijän syyksi luettuun rikokseen. Keskeiseksi korvattavien vahinkojen arvioinnissa muodostui nimenomaan se, mikä oli nimenomaan tunnusmerkistön mukaisesta teosta aiheutunutta vahinkoa.

Tekijä oli tapauksessa syyllistynyt törkeisiin avustuspetoksiin antaessaan ARAlle valtion avustusta haettaessa vääriä tietoja sekä käyttäessään varoja ehtojen vastaisesti ja siten jättäessään antamatta tietoja, jotka hän oli ollut erityisesti velvollinen ilmoittamaan. Tosiasiallisiin tapahtumiin vertailtavassa tapahtumainkulussa tekijä olisi ilmoittanut ARA:lle avustuskohteiden todellisen varainkäytön. KKO katsoi, että jos ARA olisi tiennyt rikosasiassa A:n syyksi luetusta menettelystä, tämä tieto olisi johtanut siihen, ettei ARA olisi myöntänyt avustuksia, eikä se olisi jatkanut lainoitusta ja sillä olisi ollut oikeus irtisanoa lainat heti takaisin maksettavaksi.

Syntyneen vahingon määrää tulisi arvioida vertaamalla todellista tapahtumakulkua siihen hypoteettiseen tapahtumainkulkuun, jossa valtionapuviranomaiselle olisi tullut tieto yhteisön puolesta toimineiden henkilöiden tunnusmerkistön merkistön mukaisesta menettelystä. Toisin sanoen, jos valtionapuviranomainen olisi saanut tiedon yhteisön todellisesta avustusvarojen käytöstä (tunnusmerkistönmukaisuuteen kuuluu rikoshyödyn tavoittelu, ts. avustusvarojen käyttö muuhun tarkoitukseen).

Lopuksi on kuitenkin perusteltua huomauttaa, että rikoslain 29 luvun 5–6 §:ssä säädetyn avustuspetoksen tunnusmerkistön täyttyminen ei edellytä lainkaan minkäänlaisen vahingon aiheutumista.