Valtionavustusten määrä ja merkitys Suomen taloudessa lisääntyi huomattavasti koronapandemian aikana. Samalla lisääntyivät myös valtionavustusten käyttämiseen liittyvät väärinkäytösepäilyt. Asianajotoimisto Aasa-Law Oy:llä on erityistä asiantuntemusta valtionavustusoikeuteen liittyvissä kysymyksissä. Olemme tarjonneet oikeudellista palvelua sekä avustuksen saajille ja lisäksi myös valtionapuviranomaisille (ARA ja Puolustusministeriö).
Valtionavustuslain 13 §:n 1 ja 2 momenttien mukaan valtionavustus saadaan käyttää ainoastaan valtionavustuspäätöksen mukaiseen tarkoitukseen. Valtionavustuksen saajan on noudatettava avustettavassa hankkeessa tai toiminnassa valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja ja rajoituksia. Valtionavustuksen saajan tulee lisäksi antaa valtionapuviranomaiselle valtionavustuspäätöksen ehtojen noudattamisen valvomiseksi oikeat ja riittävät tiedot (valtionavustuslain 14 §).
Takaisinperinnän edellytykset
Valtionavustuslain 21 §:n 1 momentin nojalla
valtionapuviranomaisen on päätöksellään määrättävä valtionavustuksen maksaminen lopetettavaksi sekä jo maksettu valtionavustus takaisin perittäväksi, jos valtionavustuksen saaja on käyttänyt valtionavustuksen olennaisesti muuhun tarkoitukseen kuin se on myönnetty (2 kohta); antanut valtionapuviranomaiselle väärän tai harhaanjohtavan tiedon seikasta, joka on ollut omiaan olennaisesti vaikuttamaan valtionavustuksen saantiin, määrään tai ehtoihin, taikka salannut sellaisen seikan (3 kohta); taikka muutoin 1–3 kohtaan verrattavalla tavalla olennaisesti rikkonut valtionavustuksen käyttämistä koskevia säännöksiä tai valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja (4 kohta).
Valtionapuviranomaisen takaisinperintävelvollisuus valtionavustuslain 21 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetussa tapauksissa on olemassa vain, mikäli avustuksensaajan puolesta annetut väärät tai harhaanjohtavat tiedot olleet omiaan olennaisesti vaikuttamaan valtionavustuksen saantiin, määrään tai ehtoihin.
Valtionavustuslain 21 §:n 4 kohdan mukainen takaisinperintävelvollisuus syntyy vastaavasti vain siinä tapauksessa, mikäli avustuksen saaja on olennaisesti rikkonut avustuksen käyttämistä koskevia säännöksiä tai avustuspäätöksen ehtoja. Oikeuskirjallisuudessa on katsottu, että tällaisen olennaisen rikkomisen pitäisi tapahtua virheen tai väärinkäytöksen vuoksi.
Valtionavustuslain esitöiden mukaan olennaisiksi virheiksi on luettava virheet, joiden johdosta valtionavustusta ei olisi myönnetty valtionavustuspäätöksen suuruisena. Vastaavasti valtionavustuksen käyttäminen tarkoitukseen, johon sitä ei olisi lainkaan myönnetty tai johon sitä olisi myönnetty merkittävästi vähemmän, on pykälän tarkoittama olennainen virhe.
Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännössä avustuspäätöksen ehtojen vastainen taloudenpito on johtanut tuen takaisinperintään, kun avustuspäätöksessä on ollut nimenomainen ehto hankkeen kirjanpidon eriyttämisestä avustuksen saajan muusta kirjanpidosta (KHO 3375/2016).
KHO:n ratkaisussa KHO 3375/2016 lisäksi todettiin, että avustuksen saajan hankkeeseen liittyvän kirjanpidon tiedot ovat yleisesti tärkeä osa avustuksen saajan tiedonantovelvollisuutta sekä valtionapuviranomaisen valvontatehtävää. Oikeus korosti, että hankkeen kirjanpidon tulee olla järjestetty niin, että hankkeen menot ja tulot ovat luotettavalla ja läpinäkyvällä tavalla todennettavissa ja menojen yhteys hankkeen toteuttamiseen on vaivatta selvitettävissä.
Valtionavustuslain 21 §:n 3 kohdassa tarkoitetulla väärällä tiedolla tarkoitetaan sellaisia tietoja, jotka eivät vastaa tosiasioita hetkellä, jolloin tiedot on annettu. Harhaanjohtavalla tiedolla taas tarkoitetaan tietoja ja esittämistapaa, joista johtuen valtionapuviranominen ei saa olennaisilta osin oikeaa ja riittävää kuvaa avustuksen myöntämisen perusteiden täyttymisestä ja avustuksen käyttötarkoituksesta.
Valtionavustuslaissa tarkoitettuja vääriä ja harhaanjohtavia tietoja on arvioitu esimerkiksi KHO:n ratkaisussa 3644/2017. Tapauksessa on ollut kyse tilanteesta, jossa avustuksen myöntäjä katsoi suorittamansa tarkastuksen perusteella, että yhtiön palkkakustannusten jakautuminen rahoitetun projektin ja yhtiön liiketoiminnan kesken oli epäselvää. Koska avustuksen saaja oli tilittänyt projektille palkkakustannuksia, joiden osalta se ei osoittanut työajan seurantaa ja kohdentamista rahoituspäätöksen ehtojen mukaisesti, oikeus katsoi avustuksen saajan antaneen avustuksen myöntäjälle tietoja, joiden perusteella se ei ole olennaisilta osin saanut oikeaa ja riittävää kuvaa valtionavustuksen myöntämisen perusteiden täyttymisestä ja jotka ovat siten olleet valtionavustuslain 21 §:n 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla harhaanjohtavia.
Samassa tapauksessa avustuksensaajan katsottiin myös olevan vastuussa antamiensa tietojen oikeellisuudesta siitä huolimatta, että niitä koskeva virhe olisi aiheutunut ulkopuolisen toimijan inhimillisestä erehdyksestä.
Oikeuskäytännössä on katsottu, että myös pelkät kirjanpidolliset virheet voivat merkitä, että pakollisen takaisinperinnän edellytykset ovat käsillä. KHO ratkaisussa 3375/2016 valtionavustukset oli käytetty siihen tarkoitukseen, johon ne on myönnetty, ja takaisinperintä perustui yksin kirjanpidon virheelliseen ja ehtojen vastaiseen toteuttamistapaan. Oikeus katsoi hankkeen kirjanpidon puutteiden olleen olennaisia, ja totesi, että kun otetaan huomioon hankkeen kirjanpitoa koskevat avustuksen saajan velvollisuudet sekä avustuspäätöksen nimenomainen ehto kirjanpidon eriyttämisestä muusta kirjanpidosta, viranomaisen on valtionavustuslain 21 §:n 3 ja 4 kohdan perusteella ollut määrättävä myönnettyä valtionavustusta perittäväksi takaisin kirjanpidon puutteellisuuden vuoksi.
Pakollisen takaisinperinnän lisäksi valtionavustuslain 22 §:ssä on säädetty harkinnanvaraisesta takaisinperinnästä. Säännöksen nojalla
valtionapuviranomainen voi päätöksellään määrätä valtionavustuksen maksamisen lopetettavaksi sekä jo maksetun valtionavustuksen tai sen osan takaisin perittäväksi, jos valtionavustuksen saaja on menetellyt 12 §:n 4 momentin taikka 13 tai 14 §:n vastaisesti.
Säännöksessä säädetyissä tilanteissa valtionavustuksen saaja on menetellyt vastoin valtionavustuksen käyttöä koskevia velvoitteita tai rikkonut valtionavustuksen saajan oikeiden ja riittävien tietojen tiedonantovelvollisuuksia.
Harkinnanvaraisessa takaisinperinnässä on kyse sellaisesta avustuksen saajan menettelystä, joka ei aina välttämättä ole siinä määrin olennaista, että siitä seuraisi järjestelmällisesti avustuksen takaisinperintä. Viranomaisen tarkoituksenmukaisuusharkinta kytkeytyy näin ollen etenkin tilanteen olennaisuuden arviointiin.
Esimerkiksi ratkaisussa KHO 1260/2018 oikeus on katsonut, että koska avustuksen saaja on laiminlyönyt noudattaa avustettavassa hankkeessa valtionavustuspäätöksen ehtoja työaikakirjanpidosta, viranomainen on voinut määrätä avustuksen takaisinperittäväksi valtionavustuslain 22 §:n 1 momentin 1 kohdan nojalla.
Selvittämisvelvollisuuden jakautuminen
Takaisinperintä on valtionapuviranomaisen aloitteesta käynnistyvä asia, joka käsitellään normaalina hallintoasiana. Koska valtionavustuksen myöntäminen ja siihen liittyvät muut päätökset ovat hallintoasioita, sovelletaan takaisinperintäasioihin valtionavustuslain ohella yleislakina hallintolain (434/2003) säännöksiä, kuten 6 luvun asian selvittämistä ja 7 luvun asian ratkaisemista koskevia säännöksiä.
Valtionapuviranomaisen tulee takaisinperintäpäätöksissään ottaa huomioon myös hallintolain 6 §:n mukaiset hallinnon oikeusperiaatteet, jotka asettavat hallintotoiminnalle sisällöllisiä laatuvaatimuksia. Valtionavustuksen takaisinperinnässä viranomaisen on otettava huomioon etenkin suhteellisuusperiaate, sillä kyseessä on viranomaisen merkittävä rajoittava tai kielteinen päätös. Lisäksi luottamuksensuojan periaate aktualisoituu niin ikään tilanteissa, joissa viranomaisen myöntämä avustus peritään takaisin. Suhteellisuusperiaatteen ja luottamuksensuojan periaatteen rinnalla vaikuttavat takaisinperintätilanteissa luonnollisesti myös muut hallintolain 6 §:n mukaiset oikeusperiaatteet.
Hallinto-oikeuden virallisperiaatteen nojalla päävastuu asian selvittämisestä on lähtökohtaisesti viranomaisella. Hallintolain 31.1 §:n mukaisesti valtionapuviranomaisen on ennen takaisinperintäpäätöstä huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.
Siitä huolimatta, että viranomaisella on lähtökohtainen velvollisuus selvittää velvoittavan päätöksensä vaativat tiedot, valtionavustuslaissa on asetettu avustuksen saajalle laajat velvollisuudet oikeiden ja riittävien tietojen antamiseen.
Avustuksen saajan selvittämisvelvollisuutta koskevat etenkin valtionavustuslain 12 § ja 14 §. Valtionavustuslain 12 §:n 1 momentin mukaan avustus voidaan maksaa sen jälkeen, kun avustuksen käytöstä on esitetty valtionapuviranomaiselle hyväksyttävä selvitys. Lisäksi 12 §:n 4 momentin mukaan valtionavustuksen saajan tulee antaa avustuksen maksamiseksi oikeat ja riittävät tiedot valtionapuviranomaiselle. Lain perustelujen mukaan valtionavustuksen saaja on velvollinen huolehtimaan siitä, että maksamisen edellytyksiä koskevat tiedot annetaan riittävän laajoina ja oikean sisältöisinä, jotta valtionapuviranomainen voi yksinomaan avustuksen saajan antamien tietojen perusteella saada oikean kuvan avustuksen maksamisen edellytysten täyttymisestä.
Valtionavustuslain 14 §:ssä puolestaan säädetään, että valtionavustuksen saajan tulee antaa valtionapuviranomaiselle avustuspäätöksen ehtojen noudattamisen valvomiseksi oikeat ja riittävät tiedot. Lisäksi valtionavustuksen saajan tulee ilmoittaa viipymättä valtionapuviranomaiselle avustuksen käyttötarkoituksen toteutumiseen vaikuttavasta muutoksesta tai muusta valtionavustuksen käyttöön vaikuttavasta muutoksesta. Lain perustelujen mukaan oikeilla ja riittävillä tiedoilla tarkoitetaan tässä yhteydessä tietoja, jotka ovat sisällöllisesti paikkansa pitäviä ja jotka antavat oikean ja riittävän kuvan avustuksen käytöstä ja avustuspäätöksen ehtojen noudattamisesta ja näihin liittyvistä taloudellisista seikoista. Pykälä velvoittaa avustuksen saajan antamaan myös mahdollisesti omalta kannaltaan kielteisen selvityksen.
Avustuksen saajan velvollisuuksien ohella valtionapuviranomaisella on valtionavustuslain 15 §:n mukaan nimenomainen velvollisuus valtionapuviranomaisena huolehtia valtionavustuksen asianmukaisesta ja riittävästä valvonnasta hankkimalla valtionavustuksen käyttö- ja seurantatietoja sekä muita tietoja, samoin kuin tekemällä tarvittaessa tarkastuksia. Lain perustelujen mukaan valvonnan asianmukaisuudella tarkoitetaan, että valvonnan avulla tulee saada kohtuullinen varmuus siitä, että avustusta käytetään oikealla tavalla ja varmistaa oikeat ja riittävät tiedot avustuksen käytöstä ja sen tuloksellisuudesta.
Valtionapuviranomaisen valvonnan tavoitteena on todeta riittävällä varmuudella mm. ovatko valtionavustuksen myöntämisen, käyttämisen ja maksamisen edellytykset olleet olemassa ja se, että avustuksen käytössä on toimittu hyvän taloudenhoidon edellyttämällä tavalla.
Valtionavustuslaissa viranomaiselle asetetut valvontavelvoitteet vahvistavat hallintolain 31 §:ssä säädettyä viranomaisen selvittämisvelvoitetta. Valtionapuviranomaisella on takaisinperintäpäätöstä tehtäessä katsottu olevan ensisijainen näyttövelvollisuus siitä, että valtionavustuksen saaja on rikkonut olennaisella tavalla valtionavustuksen käytön ehtoja.
Avustuksen saajalla on kuitenkin valtionavustuslain säännökset huomioon ottaen asian selvittämisessä aktiivinen tiedonantovelvollisuus. Oikeuskäytännössä onkin katsottu, että avustuksen saajan omalla vastuulla on varmistaa valtionavustuksen asianmukainen käyttäminen, sekä korjata epäselvä taikka harhaanjohtava selvitys valtionavustuksen käytöstä.
Lähtökohtana maksetun valtionavustuksen takaisinperinnässä on suhteellisuusperiaatteen mukaisesti, että viranomainen rajoittaa takaisinperinnän virhettä tai väärinkäytöstä vastaavaan määrään. Toimenpide voi kuitenkin kohdistua koko myönnettyyn valtionavustukseen, jos avustusta ei olisi ilmenneen tilanteen mukaisissa olosuhteissa lainkaan myönnetty tai jos virheen seurauksena valtionavustusta ei oleellisilta osin voida käyttää valtionavustuspäätöksen mukaisella tavalla.
Oikeuskäytännöstä saatavan oikeusohjeen mukaan, takaisinperintä tulee rajata kohdistumaan vain sellaisiin kustannuksiin, joista ei ole esitetty luotettavaa selvitystä niiden yhteydestä tuettavaan hankkeeseen.
Valtionavustuslain 26 §:n nojalla valtionapuviranomainen voi myös päättää, että osa takaisin perittävästä määrästä, sille laskettavasta korosta tai viivästyskorosta jätetään perimättä, jos
täysimääräinen palauttaminen tai takaisinperintä on kohtuuton valtionavustuksen saajan taloudelliseen asemaan ja olosuhteisiin tai valtionavustuksella hankitun omaisuuden laatuun nähden taikka palauttamisen tai takaisinperinnän perusteena olevaan menettelyyn tai olosuhteiden muutokseen nähden.
Pykälän tarkoittamissa tilanteissa valtionapuviranomaisella on katsottu olevan laaja harkintavaltatakaisinperinnän kohtuullistamisen suhteen (esim. KHO 2214/2020).
Oikeuskäytännössä on kuitenkin suhtauduttu erityisesti kielteisesti valtiontukien takaisinperinnän kohtuullistamiseen, mikäli kyseessä on valtionavustus, joka on saatu perusteettomasti. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukäytännössä on katsottu, että valtionavustuslain 20 §:n avustuksen palauttamista, 21 §:n takaisinperintää ja 30 §:n valtionavustuksen kuittausta koskevat säännökset muodostavat säännöstön perusteettoman edun palauttamista koskevasta velvoitteesta. Tämä velvoite ei ole KHO:n linjauksen mukaan ole riippuvainen siitä, mistä syystä valtionavustusta on saatu liikaa tai perusteettomasti, olipa syy sitten valtionapuviranomaisen tai valtionavustuksen saajan toiminnassa.
Esimerkiksi KHO 2009:45 ratkaisussa oikeus ei ole katsonut valtionavustusten täysimääräistä takaisinperintää kohtuuttomaksi niissäkään tilanteissa, kun saatu tuki oli perustunut viranomaisen virheellisiin tukipäätöksiin. Koska takaisinperintä perustui saatuun perusteettomaan etuun ja sen palauttamiseen, alkuperäiset tukipäätökset eivät muodostaneet avustuksensaajalle luottamuksensuojaa päätöksiä kohtaan. Viranomaisen virheen johdosta takaisinperittävää määrää kuitenkin kohtuullistettiin määrälle maksettavan koron osalta.
Edelleen KHO 2013:128 ratkaisussa (ja KHO 1.10.2010 taltio 2637) KHO piti takaisinperinnän kohtuullistamisen kannalta merkityksellisenä mm. sitä, että valtionavustuksen käytön valvontaa ei ollut järjestetty valtionavustuslain mukaisesti asianmukaisella tavalla. Kohtuullistamista puoltavina syinä pidettiin lisäksi valtionavustushakemuksen ja -päätöksen tulkinnanvaraisuutta, sekä sitä, että viranomainen oli antanut avustuksen saajalle valtionavustuspäätöksestä ristiriitaisia neuvoja. KHO katsoi ratkaisussaan, että valtionapuviranomaisen menettelyissä olevat virheet ja heikkoudet eivät muodosta perustetta olla perimättä takaisin valtionavustusta, jos avustusta ei ole käytetty valtionavustusehtojen tai valtionavustuslain mukaisesti.
Korkeimman hallinto-oikeuden tapausten perusteella voidaan todeta, että valtionavustuksen saajalla itsellään on ankara selonotto- ja tarkistusvelvollisuus avustuksen käyttöön liittyvissä asioissa.
Valtionavustuksen maksatuksen keskeyttäminen
Valtionavustuslain 19 §:n mukaan valtionapuviranomainen voi päätöksellään määrätä valtionavustuksen maksamisen keskeytettäväksi, jos on perusteltua aihetta epäillä, että valtionavustuksen saaja ei menettele 12 §:n 4 momentissa taikka 13 tai 14 §:ssä tarkoitetulla tavalla, tai ne perusteet, joilla valtionavustusta on myönnetty, ovat olennaisesti muuttuneet.
Valtionavustuslain yksityiskohtaisten perustelujen mukaan maksatuksen keskeyttäminen on tarkoitettu väliaikaiseksi turvaamistoimeksi, jonka avulla myönnetyn valtionavustuksen maksaminen saadaan keskeyttää asian tarkemman selvittämisen ajaksi. Maksatuksen keskeyttämisestä on tehtävä päätös. Selvittämisen jälkeen valtionapuviranomaisen on tehtävä päätös maksatuksen jatkamisesta tai valtionavustuksen maksamisen lopettamisesta ja takaisinperinnästä.
Maksatuksen keskeyttäminen edellyttää perusteltua epäilystä valtionavustuslaissa asetettujen käyttäytymisvelvoitteiden vastaisesta menettelystä. Maksatusta ei voida lainkohdan perusteella keskeyttää mistä tahansa epäilyksestä vaan valtionapuviranomaisella tulee olla riittävästi ja järkevästi hyväksyttäviä perusteita toimenpiteelleen. Lainkohta ei kuitenkaan edellytä, että valtionapuviranomaisella olisi riittävä näyttö lainvastaisesta menettelystä vaan järkevästi ja yleisesti hyväksyttävällä tavalla perusteltavissa oleva epäilys oikeuttaa valtionapuviranomaisen ryhtymään maksatuksen keskeyttämiseen. Päätöstä valtionavustuksen maksatuksen keskeyttämisestä seuraa esitöiden nojalla aina päätös avustuksen maksamisen lopettamisesta tai maksatuksen jatkamisesta. Avustuksen maksamisen lopettamispäätöksellä lopetetaan avustuksen maksaminen sellaiseen toimintaan, joka on parhaillaan käynnissä.